Arbeits- und Gesundheitsschutz

12.  Arbeitsschutzmanagementsysteme

a) Was versteht man unter einem Arbeitsschutzmanagementsystem?

b) Ist der Arbeitgeber verpflichtet, ein Arbeitsschutzmanagementsystem einzuführen?

c) Sind Arbeitsschutzmanagementsysteme mitbestimmungspflichtig?

d) Was meint „Freiwilligkeit" im nationalen Leitfaden für Arbeitsschutzmanagementsysteme?

e) Müssen die verschiedenen Managementsysteme im Betrieb aufeinander abgestimmt sein?

f) Wozu führen Mängel im Arbeitsschutzmanagementsystem?

g) Kann der Betriebsrat für eine ausreichende Qualifikation und Unterweisung sorgen?

h) Wo finde ich mehr zum Arbeitsschutzmanagement und dessen rechtlichen Grundlagen?

i) Wie kann der Betriebsrat konkret vorgehen?



a) Was versteht man unter einem Arbeitsschutzmanagementsystem?

Allgemein werden unter Managementsystemen formalisierte und institutionalisierte Führungssysteme verstanden, die auf allen betrieblichen Hierarchie- und Organisationsebenen sowie bei allen Tätigkeiten ansetzen. Konsequente Verfolgung der gesetzten Unternehmensziele und kontinuierliche Verbesserung der betrieblichen Abläufe und Verfahren soll gewährleistet werden. Verantwortlichkeiten, Zuständigkeiten und Aufgaben müssen festgelegt werden. Instrumente zur Selbstüberwachung und Bewertung und Mechanismen zur Identifizierung organisatorischer Schwachstellen und Ansatzpunkte für Verbesserungen sind ebenfalls Kernelemente von Managementsystemen.

Das Arbeitsschutzmanagementsystem ist somit ein integriertes Teilführungssystem in einem Unternehmen, das den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten zum Gegenstand hat. Es tritt neben Qualitätsmanagementsysteme und Umweltmanagementsysteme, die ebenfalls zunehmende Bedeutung erlangen.

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b) Ist der Arbeitgeber verpflichtet, ein Arbeitsschutzmanagementsystem einzuführen?

Die Einführung von Arbeitsschutzmanagementsystemen hat sich seit Reform des Arbeitsschutzgesetzes im Jahr 1996 in der Praxis erheblich weiterentwickelt.

Dies ist unter anderem auch daher verständlich, weil § 3 Abs. 2 ArbSchG dem Arbeitgeber aufgibt, zur Planung und Durchführung der erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes für eine geeignete Organisation zu sorgen, die erforderlichen Mittel bereit zu stellen sowie Vorkehrungen zu treffen, so dass die Maßnahmen erforderlichenfalls bei allen Tätigkeiten und eingebunden in die betrieblichen Führungsstrukturen beachtet werden und Beschäftigte ihren Mitwirkungspflichten nachkommen können. Der Gesetzgeber verlangt in § 3 Absatz 1 und 2 ArbSchG von jedem Arbeitgeber, dass er den Arbeitsschutz im Unternehmen und im Betrieb (mit-)managt. Management ist die Leitung und Führung im Hinblick auf Planung, Organisation und Kontrolle des Unternehmens und seiner betrieblichen Organisation, um bestimmte - vom Unternehmen festgelegte - mindestens aber die vom Gesetzgeber vorgegebenen Ziele zu erreichen. Diese Kernelemente des Managementbegriffs sind in § 3 Absatz 2 ArbSchG, teilweise schon durch § 3 Abs.1 als gesetzlich kodifizierte Managementpflichten erfasst.

Das Arbeitsschutzgesetz liefert somit einen Ansatzpunkt dafür, dass alle Betriebe in die Managementüberlegungen und Managementorganisation den Arbeits- und Gesundheitsschutz einzubeziehen haben. In einzelnen Betrieben kann die Einführung eines Arbeitsschutzmanagementsystems sogar zwingend erforderlich sein. Dies wird immer dann der Fall sein, wenn aufgrund der Größe und/oder Gefährdungsneigung des Betriebes nur eine systematisierte Arbeitsschutzorganisation die nach § 3 Absatz 2 ArbSchG erforderliche „geeignete Organisation“ darstellt. Ob die Schwelle zur Notwendigkeit der Einführung im Einzelfall erreicht ist, ist mit Hilfe einer Gefährdungsbeurteilung zu ermitteln.

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c) Sind Arbeitsschutzmanagementsysteme mitbestimmungspflichtig?

Gestaltungsentscheidungen hinsichtlich von Arbeitsschutzmanagement und Arbeitsschutzmanagement- systemen (AMS) sind mitbestimmungspflichtig. Möchte ein Unternehmen ein Arbeitsschutzmanagementsystem einführen, so muss es den Betriebsrat beteiligen. Da es sich bei den maßgeblichen Arbeitsschutzvorschriften um Rahmenvorschriften im Sinne des § 87 Abs.1 Nr. 7 BetrVG handelt, wird die echte Mitbestimmung ausgelöst. Es bedarf also des positiven Konsenses zwischen den Betriebsparteien. Den Betriebs- und Personalräten steht ein Initiativrecht zur Einführung, Auswahl und Konkretisierung hinsichtlich der Arbeitsschutzorganisation und der -verfahren zu. Lediglich dann, wenn die Einführung eines Arbeitsschutzmanagementsystems zwingend ist, besteht hinsichtlich der Frage, ob ein solches System eingeführt wird, kein Mitbestimmungsrecht. Mitbestimmungspflichtig ist dann nur die Ausgestaltung des AMS.

In Betrieben mit Betriebsrat kommt diesem bei der Einführung und Umsetzung von Regeln, die das Arbeitsschutzmanagement und die Arbeitsschutzorganisation betreffen, sowie bei der Frage der Einführung und Auswahl eines Arbeitsschutzmanagementsystems das Mitbestimmungsrecht aus § 87 Abs.1 Nr. 7 BetrVG zu. Rechtsgrundlage in Unternehmen, in denen das Personalvertretungsgesetz anzuwenden ist, ist § 75 Abs.3 Nr. 11 BPersVG oder die dieser Bundesnorm entsprechenden Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze.

Das Mitbestimmungsrecht aus § 87 Abs.1 Nr. 7 BetrVG greift immer dann, wenn der Arbeitgeber Regelungen aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rahmenvorschrift zu treffen hat, ihm bei deren Umsetzung aber Handlungsspielräume verbleiben. Mitzubestimmen hat der Betriebsrat bei der Ausfüllung dieser Spielräume.

Ausfüllungsbedürftige Rahmenvorschrift ist hier § 3 ArbSchG. Die Regelungen in § 3 Absatz 1 und § 3 Absatz 2 ArbSchG sind Prototypen solcher Rahmenvorschriften, deren Ausfüllung der Mitbestimmung unterliegt (Fitting, BetrVG, 26. Auflage 2012, § 87 BetrVG Rn 295; Pieper, ArbSchR, 5. Auflage 2012, BetrVG Rn 27). Sowohl die Pflicht, die materiellrechtlich erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes nach § 3 Absatz 1 Satz 1 ArbSchG zu treffen, als auch die im Zusammenhang mit den Maßnahmen des Arbeitsschutzes normierten Verfahrens-, Planungs- und Organisationspflichten nach § 3 Absatz 2 ArbSchG begründen objektive Handlungspflichten des Arbeitgebers, die der betrieblichen Konkretisierung aufgrund von Gestaltungsentscheidungen bedürfen. Die Betriebsparteien sind dazu berufen, die Regelungsspielräume beim Ausbau der Arbeitsschutzorganisation im Betrieb auszufüllen und festzulegen, welches die für den Betrieb "geeignete Organisation" ist (Landesarbeitsgericht Hamburg, Beschluss vom 21.09.2000 – 7 TaBV 3/98). Arbeitgeber und Betriebsrat haben dabei gleichberechtigt über die notwendigen Regelungen zur betrieblichen Umsetzung der Grundpflichten zu entscheiden (Fabricius, BB 1997, 1254).

Der Betriebsrat kann aufgrund seines Initiativrechts verlangen, dass im Betrieb ein AMS eingeführt wird. Sodann hat er bei der Auswahl mitzubestimmen. Lediglich in den Fällen, in denen die Einführung eines AMS schon von Gesetzes wegen zwingend sein wird, weil jede andere Arbeitsschutzorganisation keine „geeignete“ Organisation im Sinne des § 3 Absatz 2 ArbSchG darstellt, besteht insofern kein Handlungsspielraum des Arbeitgebers und damit hinsichtlich der Frage des „Ob“ der Einführung eines AMS auch kein Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates. Ob die Schwelle zur Notwendigkeit der Einführung im Einzelfall erreicht ist, ist im Streitfall mit Hilfe einer ihrerseits mitbestimmungspflichtigen Gefährdungsbeurteilung zu ermitteln.

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d) Was meint „Freiwilligkeit" im nationalen Leitfaden für Arbeitsschutzmanagementsysteme?

Da die genaue Ausgestaltung nicht zwingend vorgeschrieben ist, verbleiben Spielräume, die ihrerseits mitbestimmungspflichtig sind.

Insoweit bezieht sich die im nationalen Leitfaden als „freiwillig“ bezeichnete Gestaltung des Arbeitsschutzmanagementsystems nicht auf die Begrifflichkeit des Betriebsverfassungsrechts.

Soweit Beurteilungsspielräume auf Seiten des Arbeitgebers im Rahmen der Vorgaben des § 3 ArbSchG verbleiben, besteht das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG (siehe auch: Rahmenvorschriften).

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e) Müssen die verschiedenen Managementsysteme im Betrieb aufeinander abgestimmt sein?

Aus der Verpflichtung zu einem geeigneten Arbeitsschutzmanagement und insbesondere der aus dem Arbeitsschutz folgenden materiellen Verpflichtung, klare Arbeitsanweisungen und Führungsstrukturen zur Verfügung zu stellen, folgt ebenfalls die Verpflichtung, dass bestehende andere Managementsysteme, wie das System des Qualitätsmanagements und des Umweltmanagements, mit dem Arbeitsschutzmanagement integriert und abgestimmt sein müssen. Ansonsten wird die Klarheit des Arbeitsschutzmanagements infrage gestellt.

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f) Wozu führen Mängel im Arbeitsschutzmanagementsystem?

Wie bedeutsam die im § 3 Abs. 2 ArbSchG normierten Organisationspflichten hinsichtlich der Arbeitsschutzorganisation sind, lässt sich faktisch dadurch belegen, dass die Analyse schwerer Unfälle in der Europäischen Gemeinschaft in den meisten Fällen Mängel des Managements und der Organisation als Unfallursachen identifiziert hat (Erwägungsgrund Nr. 15 der Seveso-II-Richtlinie, RL 96/82, ABl. EG 1997, Nr. L10, S. 13 ff).

Insbesondere unklare Zuständigkeiten und Befugnisse der jeweils handelnden betrieblichen Akteure wirkten sich besonders nachteilig auf die Begrenzung der Folgen möglicher Unfalle aus.

Hinzu kommen Mängel der Sicherheitskommunikation. So können z.B. unzureichende Unterrichtungen bei Schichtübergaben, das Fehlen geeigneter betriebsinterner Meldewege und Ähnliches dazu führen, dass Entscheidungsgrundlagen fehlen und schnelle Maßnahmen, die notwendig sind, um Fehlbedienungen von Anlagen und Ähnliches zu vermeiden oder Folgen von Fehlbedienungen einzugrenzen, unterbleiben.

Auch können die Unklarheit von Bedienungshandbüchern dazu führen, dass für die Beschäftigten nicht eindeutig ersichtlich ist, welche Verfahren gültig und durchzuführen sind. Dies hat z.B. beim Reaktorunfall von Tschernobyl durch fälschlicherweise vorgenommene Streichungen im Bedienungshandbuch mitursächlich zum Schadensfall geführt.

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g) Kann der Betriebsrat für eine ausreichende Qualifikation und Unterweisung sorgen?

Schließlich kann die mangelhafte Qualifikation und Unterweisung der Beschäftigten bei der Übertragung von Arbeitsaufgaben zu gefährlichen oder gefährdenden Situationen führen. Auch insoweit greift das Mitbestimmungsrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG. Daneben treten die Mitbestimmungsrechte bei betrieblichen Schulungen nach §§ 96 ff. BetrVG und bei Veränderungsmaßnahmen des Arbeitgebers auch zur Möglichkeit, dass der Betriebsrat nach § 97 Abs. 2 BetrVG entsprechende Schulungen rechtlich erzwingen kann.

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h) Wo finde ich mehr zum Arbeitsschutzmanagement und dessen rechtlichen Grundlagen?

Artikel von RA Berger und RAin Büchling in der 44. Ergänzungslieferung des Praxishandbuchs „Arbeitsschutz besser managen“ der TÜV Media GmbH

Gesundheits- und Arbeitsschutz ist ein zentrales Thema für alle Betriebsräte. Der Gesetzgeber hat die Betriebsräte mit § 89 BetrVG sogar dazu verpflichtet, sich dieses Themas anzunehmen. Die Arbeitgeber sind ohnehin aus den Arbeitsschutzgesetzen verpflichtet. Der Beitrag zeigt auf, dass sich jedes Unternehmen nicht nur unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu managen hat, sondern auch unter Arbeitsschutzaspekten. Dies nennt man Arbeitsschutzmanagement. § 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 ArbSchG sind hier die zentralen Regelungen, die den Arbeitgebern entsprechende Verpflichtungen auferlegen. Der Beitrag zeigt auf, dass die Verantwortung für den Arbeitsschutz nicht nur das Unternehmen, sondern auch die Unternehmens- und Betriebsleitungen trifft.

Der Beitrag zeigt aber auch auf, dass sich Betriebsräte nicht einfach nur über mangelnde Gesundheitsschutzstandards beklagen können, sondern selbst auch in der Mitbestimmung sind. Wie Ihr wisst, bedeutet dies, dass Ihr ein Initiativrecht habt. Nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG i.V.m. § 3 Abs. 2, 1 ArbSchG i.V.m § 5 ArbSchG könnt Ihr daher selbst Gestaltungsentscheidungen treffen, die Ihr notfalls auch in einer Einigungsstelle durchsetzen könntet. Viel Mitbestimmung bedeutet viel Gestaltungsmacht, aber auch Verantwortung. Wenn etwas nicht läuft, ist auch der Betriebsrat in der Verantwortung, dies zu ändern. Der Abschluss von Betriebsvereinbarungen zum Arbeits- und Gesundheitsschutz ist heute daher drängender und wichtiger denn je.

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i) Wie kann der Betriebsrat konkret vorgehen?

Betriebsräten ist dringend anzuraten, den Arbeitgeber zu befragen, wie er seinen Pflichten aus § 3 Abs. 2 ArbSchG nachkommt. Der Arbeitgeber hat die Verpflichtung, den Betriebsrat hierüber schriftlich und umfassend zu unterrichten.

Sollte sich herausstellen, dass der Arbeitgeber hier eine unzureichend geeignete Organisation oder unzureichende Mittel bereitstellt, um das Gesundheitsmanagement im Betrieb zu gewährleisten, kann der Betriebsrat von seinem Mitbestimmungsrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG Gebrauch machen.

Dem Betriebsrat ist anzuraten, hier Betriebsvereinbarungen Arbeitsschutz und Gesundheitsmanagement im Betrieb mit dem Arbeitgeber auf freiwilliger Basis zu vereinbaren. Ist dies nicht möglich, kann der Betriebsrat in einer Einigungsstelle entsprechende Regelungen im Rahmen von § 3 Abs. 2 ArbSchG auch erzwingen. Der Betriebsrat sollte hierzu Sachverständige, insbesondere Fachanwälte für Arbeitsrecht oder sonstige mit Arbeitsschutzgesetzkenntnissen versehene Sachverständige hinzuziehen.